terça-feira, 17 de janeiro de 2017
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sexta-feira, 13 de janeiro de 2017
terça-feira, 10 de janeiro de 2017
Uma perspectiva sobre atos administrativos
1 - Introdução
O presente texto tem como objetivo principal tratar de assuntos concernentes aos atos administrativos, suas definições, atributos, modalidades e formas de extinção.
2 - Desenvolvimento
2.1 – Conceito e definições
Os Atos Administrativos são atos jurídicos típicos do Direito Administrativo e diferenciam das demais categorias de atos por seu regime jurídico um tanto quanto peculiar.
No universo dos atos jurídicos suas características próprias decorrem dos seus atributos normativos específicos conferidos pela lei, tais como: presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
Os efeitos jurídicos decorrentes do ato administrativo consistem na criação, preservação, modificação ou extinção de direitos e deveres para a Administração Pública e/ou para o administrado.
O ordenamento jurídico brasileiro não conceitua ato administrativo e, em razão disso, vários doutrinadores apresentam diferentes definições, senão vejamos.
Celso Antonio Bandeira de Mello afirma que ato administrativo consiste em uma “declaração do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providencias jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgãos jurisdicionais”.
Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Maria Sylvia Zanella di Pietro conceitua como “declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
Por sua vez, José dos Santos de Carvalho Filho afirma ser o ato administrativo “a exteriorização da vontade dos agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender o interesse público”.
Tomados os conceitos acima, conclui-se que o ato administrativo pode ser definido como toda manifestação expedida no exercício da função administrativa com intuito de complementar a lei e produzir efeitos jurídicos.
2.3 – Atos da Administração
A administração pública, no exercício de suas diversificadas tarefas, pratica algumas modalidades de atos jurídicos que não se enquadram no conceito de atos administrativos. Portanto, nem todo ato da Administração é um ato administrativo.
Acerca do conceito de atos da administração há dois entendimentos doutrinários distintos.
A primeira corrente é defendida por Maria Sylvia Zanella di Pietro que considera que os atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos administrativos.
A segunda corrente (majoritária) é adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, Diogenes Gasparini, José dos Santos Carvalho Filho e por todos os concursos públicos, essa concepção considera que atos da Administração são atos jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de atos administrativos, como os atos legislativos expedidos no exercício de função atípica, os atos políticos definidos na Constituição Federal, os atos regidos pelo direito privado e os atos meramente materiais.
Levando em conta que existem atos administrativos praticados fora dos domínios da Administração Pública, como ocorre com aqueles expedidos por concessionários e permissionários, é possível concluir que nem todo ato jurídico praticado pela Administração é ato administrativo e, nem todo ato administrativo é praticado pela Administração.
2.3.1 – Espécies de atos da Administração:
a) Atos políticos ou de governo: não se caracterizam como atos administrativos porque são praticados pela Administração Pública com ampla margem de discricionariedade e têm competência extraída diretamente da Constituição Federal (ex: declaração de guerra, decreto de intervenção federal, veto a projeto de lei e indulto).
b) atos meramente materiais: consistem na prestação concreta de serviços, faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos administrativos.
c) atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela Administração Pública no exercício de função atípica. Exemplo: medida provisória.
d) atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros em que a Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao direito privado ocupando posição de igualdade perante o particular, isto é, destituído do poder de império. Exemplo: locação imobiliária e contrato de compra e venda.
e) contratos administrativos: são vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos atos administrativos que são normalmente prescrições unilaterais da Administração. Exemplo: concessão de serviço público e parceria público-privada.
2.4 – Atributos do Ato Administrativo
Os atos administrativos são dotados de propriedades jurídicas especiais decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado. A doutrina moderna faz referência a cinco atributos: a) presunção de legitimidade; b) imperatividade; c) exigibilidade; d) autoexecutoriedade; e) tipicidade.
2.4.1 – Presunção de legitimidade
O atributo de presunção de legitimidade, também conhecido como presunção de legalidade ou presunção de veracidade, significa que, até que se prove ao contrário, o ato administrativo é considerado válido para o Direito.
A presunção de legitimidade é um atributo universal e se aplica a todos os atos administrativos e atos da administração.
Cumpre ressaltar que se trata de uma presunção relativa (juris tantum), podendo ser afastada diante de prova inequívoca da ilegalidade do ato. O ônus de provar o eventual defeito incumbe a quem alega, isto é, cabe ao particular provar a existência do vício que macula o ato administrativo. Assim, cabe ao particular a prova da ilegalidade.
Por fim, importante destacar que a presunção de veracidade decorrem dois efeitos principais: a) enquanto não decretada a invalidade, o ato produzirá os mesmos efeitos decorrentes dos atos válidos; b) o Judiciário não pode apreciar de oficio a nulidade do ato administrativo.
2.4.2 – Imperatividade ou coercibilidade
O atributo da imperatividade pressupõe a ideia de que o ato administrativo pode criar unilateralmente obrigações aos particulares, independentemente da anuência destes. É uma capacidade de vincular terceiros a deveres jurídicos.
Esse atributo não está presente em todos os atos administrativos, uma vez que se encontra apenas naqueles atos que impõem obrigações aos administrados.
2.4.3 – Exigibilidade
A exigibilidade consiste no atributo que permite a Administração aplicar punições aos particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. Portanto, verifica-se que a exigibilidade é o poder da administração em aplicar sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais.
2.4.4 – Autoexecutoriedade
O atributo da autoexecutoriedade autoriza a Administração a executar diretamente seus atos e faze cumprir suas determinações sem precisar recorrer ao Judiciário, admitindo-se até o uso de força, se necessário, sempre que for autorizada por lei.
2.4.5 – Tipicidade
A tipicidade como atributo diz respeito à necessidade de se respeitar a finalidade específica definida na lei para cada espécie de ato administrativo.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro “o ato administrativo deve corresponder as figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”.
Esse atributo decorre do princípio da legalidade, sendo uma garantia do administrado, uma vez que impede que a Administração pratique atos inominados ou atos sem previsão legal.
Conforme o entendimento doutrinário, a tipicidade só está presente nos atos administrativos unilaterais, inexistindo nos atos bilaterais (ex: contratos), uma vez que neles não há imposição da vontade da Administração, dependendo sempre da aceitação do particular.
2.5 – Modalidades de Atos Administrativos
2.5.1 – Atos normativos
Atos normativos são aqueles que contêm comando geral e abstrato e visam a correta aplicação da lei, no que tange ao previamente estabelecido.
São eles: regulamentos, decretos, instruções normativas, regimentos, resoluções e deliberações.
Os regulamentos são atos administrativos postos em vigência por decreto para especificar os mandamentos da lei. Possui caráter explicativo ou supletivo, sendo que é hierarquicamente inferior à lei.
Decretos são atos de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo (federal, estadual, municipal ou distrital) destinados a situações gerais ou individuais.
As instruções normativas são expedidas pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos, mas também podem ser utilizados por outros órgãos para o mesmo fim.
Os regimentos consiste uma modalidade normativa de atuação interna, destinando-se a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Por se tratar de ato regulamentar interno, o regimento só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimental, sem obrigar os particulares em geral.
Resoluções são ator normativos ou individuais, emanados de autoridades de elevado escalão administrativo, v. G, Ministros e Secretários de Estado ou Municípios, ou pelos Presidentes de Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica.
Por fim, as deliberações constituem atos oriundos, em regra, de órgãos colegiados, como conselhos, comissões, tribunais administrativos, etc.
2.5.2 – Atos ordinatórios
Atos ordinatórios são aqueles que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional dos seus agentes, representando exercício do poder hierárquico do Estado. São atos ordinatórios: as portarias, as instruções, os avisos, as circulares, as ordens de serviço, os ofícios e os despachos.
a) Portaria: constitui ato administrativo interno através dos quais os chefes de órgãos e repartições públicas expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. Através das portarias instauram-se inquéritos, sindicâncias e processos administrativos.
b) Instrução: é forma de expedição de normas gerais e abstratas de orientação interna das repartições, emanadas de seus chefes com o fim de prescrever o modo pelo qual seus subordinados deverão dar andamento nos serviços.
c) Aviso: atualmente possui utilização restrita, tendo em vista que eventualmente é utilizado com a finalidade de dar notícia ou conhecimento de assuntos afetados à atividade administrativa.
d) Circular: é o ato através do qual as autoridades superiores transmitem ordens uniformes a funcionários subordinados.
e) Ordem de serviço: é instrumento usado para transmitir determinação aos subordinados quanto à maneira de conduzir determinado serviço.
f) Ofício: é o instrumento através do qual os agentes administrativos se comunicam. Formalmente, são cartas oficiais, por meio das quais se expedem convites, agradecimentos e encaminham-se papéis e informações em geral.
g) Despacho: é o ato administrativo que as autoridades administrativas se utilizam para exprimir suas decisões.
2.5.3 – Atos Negociais
Os atos negociais são aqueles que exprimem uma declaração de vontade da Administração coincidente com a pretensão do particular, visando concretizar atos jurídicos, nas condições previamente impostas pela Administração Pública. São eles:
a) Alvará: instrumento formal através do qual a Administração expressa sua aquiescência.
b) Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preenche os requisitos legais o exercício de uma atividade.
c) Concessão: é uma definição genérica que abarca diversas categorias de atos ampliativos da esfera privada de interesses.
d) Permissão: constitui ato unilateral, discricionário e precário que faculta o exercício de serviço de interesse coletivo ou a utilização de bem público.
e) Autorização: ato unilateral, discricionário e precário expedido para a realização de serviços ou a utilização de bens públicos no interesse predominante do particular.
f) Aprovação: ato através do qual se realiza a verificação prévia ou posterior da legalidade e do mérito de outro ato como condição para sua produção de efeitos.
g) Admissão: ato através do qual se faculta, a todos que preencherem os requisitos legais, o ingresso em repartições governamentais ou defere certas condições subjetivas.
h) homologação: examina-se a legalidade e a conveniência de outro ato de agente público ou de particular.
2.5.4 – Atos Enunciativos
Os atos enunciativos são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um determinado fato, ou então a emitir uma opinião acerca de um tema definido. São exemplos a certidão, a emissão de atestado e o parecer.
a) Certidão: ato através do qual se exterioriza cópia autenticada de outros atos ou fatos permanentes de interesse do requerente constantes de arquivos públicos.
b) Atestados: são atos que comprovam fatos ou situações transitórias que não constem de arquivos públicos.
c) Parecer: é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência.
2.5.5 – Atos Punitivos
Os atos punitivos são aqueles que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringirem as disposições legais, regulamentares e ordinatórias. Visam punir ou reprimir as infrações administrativos ou o comportamento irregular dos servidores ou de particulares. São eles:
a) Multa: constitui punição pecuniária imposta a quem descumpre disposições legais ou determinações administrativas.
b) Interdição de atividade: é a proibição administrativa do exercício de determinada atividade;
c) destruição de coisas: é o ato sumário de inutilização de bens particulares impróprios para consumo ou de comercialização proibida.
2.6 – Extinção do Ato Administrativo
O ato administrativo é praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital encerra-se de diversas maneiras, conhecidas como formas de extinção do ato administrativo.
Por vezes, a extinção é automática porque opera sem necessidade de qualquer pronunciamento estatal. É a chamada extinção de pleno direito.
Noutros casos, a extinção ocorre pela força de um segundo ato normativo expedido especificamente para eliminar o ato primário. São as hipóteses denominadas de retirada do ato.
Desta feita, em síntese, a extinção do ato administrativo poderá ocorrer das seguintes maneiras:
I – Através do cumprimento de seus efeitos que se exterioriza pelo esgotamento do conteúdo jurídico, pela execução material ou pelo implemento de condição ou termo.
II – Quando houver o desaparecimento do sujeito ou do objeto (extinção objetiva e subjetiva).
III – Quando o Poder Público retirar o ato através de revogação, anulação, cassação, caducidade ou contraposição.
IV – Por fim, o ato administrativo poderá ser extinto através da renúncia.
3 – Conclusão
Através do tema tratado, em que pese de forma reduzida, vislumbra-se que toda e qualquer atuação da Administração Pública deve ser pautada pelos princípios que a regem, bem como, pelas leis que a regulam.
Desta forma, a perspectiva ora traçada possui o condão de auxiliar a compreensão das formas, modalidades e maneiras de extinção dos atos administrativos que circundam a atuação da Administração Pública através de seus integrantes.
4 – Referências
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Atlas, 2014.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 30ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2013.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 6ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2016.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 4ª Edição. Niterói: Impetus, 2011.
quarta-feira, 4 de janeiro de 2017
Questões de Direito Constitucional
Queridos Alunos!
Inicialmente, gostaria de desejar-lhes um Feliz 2017! Que seja um ano onde os sonhos e objetivos de vocês sejam alcançados com muito sucesso!
Compartilho algumas questões de direito constitucional a fim de que as solucionem para posterior correção em sala de aula.
Bons estudos!
Forte abraço!
Questões de Direito Constitucional by Ingrid Santos on Scribd
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